U bent hier: Over Prisma -
Nieuws -
Landenkeuze staatssecretaris
Vrijdag 1 april 2011
Op 18 maart jl. publiceerde staatssecretaris Knapen voor
Ontwikkelingssamenwerking zijn Focusbrief. De brief geeft eerst een
globale uitwerking van de prioritaire thema's en zet vervolgens
uiteen hoe de bilaterale ontwikkelingssamenwerking vormgegeven zal
worden. In onderstaande analyse willen wij ons met name op de lijst
van gekozen landen richten. Vanwege het feit dat Prisma als
vereniging met 21 leden in vele landen met ontwikkelingsprogramma's
actief is, zullen wij geen pleidooi voeren voor of tegen specifieke
landen, maar vooral bekijken of de gemaakte keuzes blijk geven van
een zekere logica en consistentie. Wij hopen dat de onderstaande
overwegingen bijdragen aan een inhoudelijk en evenwichtig debat
over de landenkeus.
1. Onvolledige
motivatie
Prisma waardeert het dat in de brief per land een, zij het
summiere, motivatie gegeven wordt waarom de bilaterale
ontwikkelingsrelatie zal worden voortgezet. Echter, voor de
partnerlanden waarmee de relatie beëindigd wordt, ontbreekt deze
motivatie. Omdat dit voor genoemde landen ingrijpende besluiten
zijn, zou juist voor deze categorie een motivatie gegeven moeten
worden: is het armoedeniveau de reden voor beëindiging, of een
gebrek aan synergie tussen Nederlandse belangen en de belangen van
het ontvangende land? In dit verband is de vraag interessant of de
door het Ministerie gemaakte 'quick scans' per land openbaar
gemaakt kunnen worden. Omdat het hier om een weging van grotendeels
openbare gegevens en belangen gaat, kunnen wij ons niet voorstellen
dat dit een groot politiek probleem zou opleveren. Maar het zou het
Kamerdebat wel vergemakkelijken.
2. Regionalisering van
armoede
De staatssecretaris kiest er in zijn brief voor om te kijken
naar het inkomen per hoofd van de bevolking. In dat gemiddelde
vallen alle verschillen binnen landen weg. Terwijl er in vele
landen, juist ook in middeninkomenslanden, sprake is van grote
verschillen tussen bevolkingsgroepen. Recent onderzoek van Andy
Sumner brengt helder in kaart dat steeds grotere aantallen en
percentages armen zich juist in dergelijke landen bevinden.
| Breakdown of where the poor
live
| 1990 |
2007-08 |
| Low income, stable (e.g. Tanzania and
Zambia) |
80% |
16% |
| Low income, fragile conflict-affected state
(e.g. DRC and Burundi) |
13% |
12% |
| Middle income, stable (e.g. India and
Indonesia) |
6% |
61% |
| Middle income, fragile conflict-affected state
(e.g. Pakistan and Nigeria) |
1% |
11% |
Source: Sumner (2010) processed from World Development
Indicators
http://www.thebrokeronline.eu/en/Magazine/articles/The-new-bottom-billion
|
Het zou goed zijn als de staatssecretaris zich expliciet
uitspreekt over zijn principiële keus voor arme landen, waarbij van
middeninkomenslanden in principe verwacht wordt dat zij zelf door
sociale politiek een meer rechtvaardige verdeling van rijkdom
nastreven. Juist omdat vanwege de hardnekkigheid van scheve
inkomensverdelingen hier ook andere politieke keuzes gemaakt kunnen
worden, is explicitering nodig.
3. Mate van armoede
Kijkend naar de mate van armoede, zijn de keuzes ook niet altijd
consistent. Waarom de ontwikkelingsrelatie beëindigen met de DR
Congo, Zambia en Burkina Faso, terwijl die landen een veel lagere
positie op de Human Development Index van UNDP innemen dan landen
als Benin, Ghana en Kenia? Ook binnen profiel 2 (fragiele staten)
zijn de inkomensverschillen zeer groot: vergelijk bijvoorbeeld
Burundi met de Palestijnse Gebieden. We verwijzen verder naar de
gegevens in de tabellen aan het einde van dit document.
4. Invloed van Nederland als
bilaterale donor
Een belangrijk criterium dat de staatssecretaris gehanteerd
heeft, is de invloed die Nederland als donor heeft. Hoewel naast
financiële ondersteuning er vele andere interventies zijn die
ontwikkelingsprocessen in het Zuiden beïnvloeden, blijft de omvang
van Nederland als donorland een belangrijke indicator voor onze
invloed in de partnerlanden.
Zo is Nederland in Ethiopië, Oeganda, Rwanda, Afghanistan en de
Palestijnse Gebieden slechts één van de vele donoren en geeft de
Focusbrief in enkele van die gevallen al direct aan dat de
Nederlandse invloed beperkt is (bijv. Ethiopië, Oeganda). Uit de
actuele OECD statistieken blijkt dat Nederland in Burundi, Kenia en
de Palestijnse Gebieden niet tot de top-10 van donoren behoort,
terwijl Nederland in Guatemala de vierde donor is, in Colombia en
Burkina Faso de vijfde, en in Bolivia, Nicaragua en Zambia de
zesde, alle zes landen die juist van de lijst geschrapt zijn. In de
eerder genoemde tabellen is per land aangegeven hoe groot het
Nederlandse programma per jaar was en welke positie Nederland innam
als donor.
5. Goed bestuur
Op het vlak van goed bestuur biedt de brief geen helder inzicht
in de manier waarop keuzes gemaakt zijn. En voor zover naar goed
bestuur gekeken is, zijn de keuzes niet altijd consistent of voor
de hand liggend.
a. Allereerst zou hier een onderscheid
gemaakt moeten worden tussen landen in profiel 1 en 3 en landen in
profiel 2. Voor de landen in profiel 2 lijkt per definitie te
gelden dat ze juist geselecteerd zijn op het ontbreken van goed
bestuur (Afghanistan, Soedan, Burundi etc.), terwijl de Nederlandse
regering in profiel 1 en 3 landen zo risicoloos mogelijk lijkt te
willen investeren. Dit moet door de staatssecretaris wel expliciet
gemaakt worden.
b. Voor zover landen in profiel 1
vallen, is de onderbouwing in de brief niet altijd sterk. Bij de
beoordeling van de consistentie hebben wij gekeken naar de vijf
dimensies van de Wereldbank Governance Indicators: 'government
effectiveness', 'voice and accountability', 'regulatory quality',
'rule of law' en 'control of corruption'.
[1]
i. Benin: scoort op 'rule of law' en
'control of corruption' mager. De argumentatie van de
staatssecretaris valt terug op de aanwezige politieke wil om
corruptie te bestrijden, maar dat is geen sterk argument.
ii. Ethiopië: scoort alleen redelijk op
'government effectiveness' (kennelijk doelt de staatssecretaris
daarop wanneer hij spreekt over 'goede uitvoerende
bestuurskracht'), op alle andere indicatoren zeer laag (veel lager
bijvoorbeeld dan Burkina Faso en Zambia die van de lijst afgevallen
zijn)
iii. Mali: scoort behoorlijk laag op
alle dimensies behalve op 'voice and accountability', bijna overal
lager dan Burkina Faso en Zambia.
iv. Mozambique: zorgen over 'rule of
law' en 'regulatory quality', voor het overige klopt de analyse dat
dit land een redelijke score heeft op goed bestuur.
v. Oeganda: scoort redelijk op
'regulatory quality', maar erg mager op 'control of corruption'. De
typering in de brief is dus correct: 'zorgen m.b.t. bestuur'.
vi. Rwanda: scoort erg goed op
'government effectiveness' en 'control of corruption', maar zeer
laag op 'voice and accountability'. Ook hier is de typering
in de Focusbrief dus correct.
c. Profiel 3 lijkt een restcategorie:
nog afgezien van de enorme verschillen in inkomen per hoofd van de
bevolking (Indonesië vier maal zo hoog als Bangladesh), zijn er ook
grote verschillen in mate van goed bestuur:
i. Bangladesh: scoort op alle dimensies
laag tot zeer laag. Ten aanzien van dit land is ook niet helemaal
duidelijk waarom het niet in categorie 1 zit en waarom het
gekwalificeerd wordt als een land dat 'niet hulpafhankelijk' is
(hoe wordt dat gedefinieerd?).
ii. Ghana: scoort op alle dimensies hoog
(meestal tweede plek na Zuid-Afrika).
iii. Kenia: dramatisch lage score
t.a.v. 'rule of law' en 'control of corruption', ook de score
voor 'government effectiveness' is heel laag. De indeling in
profiel 3 lijkt daarom ook niet helemaal vanzelfsprekend.
iv. Indonesië: scoort redelijk op
'government effectiveness' en 'voice and accountability', t.a.v. de
andere dimensies zijn er zorgen, met name als het gaat om
corruptie.
6. Thematische
prioriteiten
De mogelijkheid om de nieuwe thematische prioriteiten van
Nederland in de geselecteerde landen te realiseren is niet
onderbouwd. Per land wordt alleen maar gesteld dat er mogelijkheden
zijn om in water, voedselzekerheid, SRGR of veiligheid te
investeren. Geen enkel argument wordt genoemd. Evenzeer ontbreekt
een argumentatie waarom met goede redenen, bekeken vanuit de
situatie van het ontvangende land, de steun aan andere sectoren
zoals onderwijs en gezondheidszorg afgebouwd kan worden. Wat hier
nog veel belangrijker is: nergens in de brief blijkt of er ook
zelfs maar enig overleg heeft plaatsgevonden met de partnerlanden
om in gezamenlijkheid te bepalen welke sectoren en thema's
prioriteit verdienen. De stem van het Zuiden ontbreekt in de brief
geheel.
7. Afstemming met andere
donoren
Met een zekere trots maakt de Focusbrief melding van het door de
Nederlandse staatssecretaris geïnitieerde informele overleg in
Brussel met vijf andere EU donorlanden, dat zeer recent heeft
plaatsgevonden. Op zichzelf is dit initiatief lovenswaardig, maar
het heeft de landenkeus van de staatssecretaris niet bepaald.
Daarvoor kwam het veel te laat. De landenkeus was intern op het
Ministerie immers al bijna rond. Ook was het overleg daarvoor nog
te vrijblijvend. In die zin is de in de Focusbrief gepresenteerde
landenkeus een vlucht naar voren. De positieve kant daarvan is dat
Nederland ook andere landen stimuleert scherper te kiezen en
daardoor bijdraagt aan een overzichtelijker arbeidsverdeling tussen
donoren. Een proactieve opstelling dus om de afspraken van
Parijs/Accra over donorharmonisatie en -afstemming te realiseren.
De negatieve kant is dat de gevolgen van de keuzes nog niet te
overzien zijn en dat veel afhangt van een constructieve opstelling
van andere Europese donoren om te voorkomen dat er geen behaalde
resultaten verloren gaan in de partnerlanden of zelfs 'donor
orphans' ontstaan. Het is belangrijk dat hier in het Kamerdebat
meer helderheid over wordt verkregen.
De afstemming met donoren is ook van belang daar waar de
problematiek in een specifiek land een regionale dimensie heeft.
Denk aan conflict en migratie in het Grote Merengebied of de Hoorn
van Afrika. De keus om wel of niet de relatie met een bepaald
partnerland aan te houden moet dan mede bepaald worden door welke
rol andere bilaterale donoren en de EU in die regio spelen. Of die
weging plaats heeft gevonden, daarover laat de brief ons in het
ongewisse. Om die reden roept bijvoorbeeld het schrappen van de DR
Congo vragen op.
8. Weging van
handelsbelangen
De Focusbrief laat er geen misverstand over bestaan dat ook
gekeken is naar de belangen en potenties van het Nederlandse
bedrijfsleven. Tegelijk wordt duidelijkheid gemist over de wijze
waarop die belangen en potenties feitelijk gewogen zijn bij de
landenkeus. Bij de meeste profiel 3 landen zijn handelsbelangen
expliciet meegewogen (Ghana, Kenia, Indonesië). Maar voor profiel 1
landen ligt dat zo duidelijk niet: men zou kunnen vermoeden dat in
profiel 1 bij de keus voor Ethiopië niet alleen regionale
veiligheidsbelangen in de Hoorn van Afrika hebben meegespeeld, maar
ook de intensieve handelsrelaties in bijvoorbeeld de bloemensector.
Bij Benin lijkt de potentie voor handel in de landbouwsector te
hebben meegespeeld. Veel verder dan vermoedens komen we hier echter
niet.
9.
Mensenrechtenperspectief
De keus voor het continueren van de relaties met Afghanistan en
Jemen verdient wat ons betreft nadere onderbouwing. In beide landen
worden elementen van de islamitische sharia toegepast en is sprake
van een nagenoeg totaal gebrek aan religieuze vrijheid. Wij
verwijzen hierbij naar de jaarlijkse ranglijst van Open Doors. In
2010 bezette Afghanistan op die lijst de derde plaats en Jemen de
zevende.
[2] Uiteraard begrijpen wij dat de indeling in profiel 2
inhoudt dat deze landen juist uitgekozen zijn vanwege hun
fragiliteit, slechte bestuur, veiligheidsproblematiek en gebrekkige
naleving van mensenrechten. Maar de staatssecretaris zou dan
duidelijk moeten maken dat voortzetting van de relatie op zijn
minst inhoudt dat alle diplomatieke middelen benut worden om op het
vlak van de mensenrechten een substantiële verbetering van de
situatie te bevorderen.
10. Regionale programma's
De argumentatie voor een regionaal programma Midden-Amerika,
gericht op mensenrechten, democratisering en veiligheid (als
alternatief voor bilaterale relatie Guatemala en Nicaragua) is ook
perfect op Colombia van toepassing. Waarom wordt dit programma
beperkt tot Centraal Amerika? Colombia is ook een buurland van het
Koninkrijk en de veiligheidsbelangen zijn hier minstens zo
evident.
Naar aanleiding van het Kamerdebat over Libië, waarin uitspraken
zijn gedaan over programmatische activiteiten voor de regio Noord
Afrika en het Midden Oosten, is de vraag gerechtvaardigd waarom
inzake Egypte nog geen beslissing gevallen is en inzake Jemen wel.
De huidige situatie in Jemen is dusdanig dat een besluit hierover
opgeschort zou moeten worden. Wellicht zou de staatssecretaris
daarnaast meer informatie kunnen geven over hoe het beleid jegens
deze regio eruit komt te zien.
11. Reacties van de ontvangende
landen
Wij hebben vanuit het Ministerie vernomen dat enkele huidige
partnerlanden hebben gereageerd op de aankondiging van een
eventuele beëindiging van de bilaterale ontwikkelingsrelatie met
Nederland. Zo hebben Indonesië en Zuid-Afrika aangegeven het
verlies aan fondsen door het vertrek van Nederland op te kunnen
vullen met eigen middelen. Bangladesh, Ethiopië en Pakistan hebben
aangegeven mogelijkheden te zien om alternatieve donoren te vinden
(bilateraal of multilateraal). Benin, Burkina Faso, Mali, Jemen en
Zambia gaven aan dat er een serieus gat op de begroting valt
waarvoor zij niet gemakkelijk een oplossing zullen vinden. In het
kader van transparantie zou het goed zijn als de staatssecretaris,
mede gelet op de inspanningsverplichting die hem ook door de Kamer
is opgelegd om kapitaalvernietiging te voorkomen, dergelijke
informatie openbaar zou maken. Op die wijze kan hij geloofwaardig
laten zien voor welke partnerlanden hij een extra inspanning gaat
plegen om te waarborgen dat geboekte resultaten behouden
blijven.
Conclusies
Profiel 1: De keus om Burkina Faso en Zambia te
schrappen is moeilijk te verdedigen gelet op combinatie van
armoede, de positie van Nederland als donor en de scores op goed
bestuur, met name als we het afzetten tegen Ethiopië, dat zeer
slecht scoort op goed bestuur en waar Nederland relatief een
kleinere donor is. Hetzelfde geldt voor Mali, hoewel Nederland daar
wel een betere donorpositie heeft. Aan de andere kant is de keus
voor Benin ook niet heel duidelijk gemotiveerd: er is minder
armoede dan in Burkina Faso en Zambia en Nederland is er een minder
grote donor, terwijl op 'rule of law' en 'control of corruption'
Benin lager scoort dan genoemde twee landen. Kortom, met name de
wijze waarop de weging heeft plaatsgevonden tussen de mate van
armoede, de mate van goed bestuur en de invloed van Nederland dient
inzichtelijk gemaakt te worden.
Profiel 2: Explicitering is nodig waarom juist
deze vijf fragiele staten gekozen zijn. Daarnaast is er de vraag
waarom Colombia niet meegenomen wordt in het nog te ontwikkelen
regionale programma Midden-Amerika voor mensenrechten,
democratisering en veiligheid. De argumenten die de
staatssecretaris geeft voor Nicaragua en Guatemala zijn evenzeer op
Colombia van toepassing. Ten aanzien van Afghanistan en Jemen zijn
er zeer grote zorgen vanwege het nagenoeg geheel ontbreken van
religieuze vrijheid. De vraag is of Nederland ook op dit vlak
krachtige eisen stelt. De continuering van de ontwikkelingsrelatie
met de Palestijnse Gebieden lijkt vooral door veiligheidsbelangen
ingegeven: het inkomensniveau is er immers veel hoger dan in andere
fragiele staten (zoals bijvoorbeeld de DR Congo), terwijl de
Nederlandse invloed als donor zeer beperkt is.
Profiel 3: De innerlijke samenhang van dit
profiel ontbreekt, zowel ten aanzien van het armoedeniveau als de
mate van goed bestuur. De argumentatie om Kenia op de lijst te
handhaven is zwak: Nederland heeft er geen sterke positie als donor
en het land scoort op goed bestuur erg laag. Ook de argumentatie
voor Indonesië is niet sterk. Vooral historische banden en
zakelijke belangen lijken hier de doorslag te geven. De
redenen om Bangladesh bij profiel 3 in te delen en niet bij profiel
1 zijn onduidelijk. De kwalificatie 'niet hulpafhankelijk' voor dit
land kunnen wij niet plaatsen.
Joanne van der Schee MA, coördinator
beleidsbeïnvloeding
Prisma, 06-...
Drs. Evert-Jan Brouwer, politiek adviseur Woord en
Daad, 06-...